foto1
foto1
foto1
foto1
foto1

Добыча нефти и газа

Изучаем тонкости нефтегазового дела ВМЕСТЕ!

Основные положения «Концепции государственного управления рациональным использованием запасов нефти» в РФ

Предлагаемая «Концепция» предусматривает достижение следующих основных целей:

·        кардинальное повышение эффективности использования сырьевой базы нефтедобычи - национального достояния страны;

·        формирование действенного механизма повышения нефтеотдачи на основе гармонизации объективно противоречивых экономических интересов  государства как хозяина недр, недропользователей  и инвесторов;

·        создание условий востребованности и стимулирования применения отечественных достижений научно-технического прогресса в области повышения нефтеотдачи;

·        преодоление негативной многолетней тенденции снижения нефтеотдачи, принявшей угрожающий характер для экономической безопасности страны;

·        обеспечение условий стабильного долговременного поступления в бюджет государства для решения социально-экономических задач.

Для достижения этих целей необходимо формирование механизма управления рациональным использованием запасов нефти со следующими основными компонентами:

·        гармонизация экономических интересов государства с субъектами Федерации, недропользователей и инвесторов;

·        формирование комплекса экономических стимулов, побуждающих недропользователей применять технологии и технические средства кардинального повышения нефтеотдачи (недропользователям должно быть выгодно применять МУН!);

·        обеспечение формализации, прозрачности и равнодоступности экономических стимулов для максимально возможного исключения лоббирования и злоупотреблений;

·        формирование конкурсных Федеральных программ испытаний и освоения отечественных технологий и технических средств увеличения нефтеотдачи;

·        формирование Государственного фонда нефтеотдачи для компенсации (частичной или  полной) повышенных затрат при реализации проектов Федеральной программы;

·        создание системы контроля правильности использования экономических стимулов;

·        формирование критериев недропользования, не допускающих выборочную выработку запасов, ведущую к существенному снижению нефтеотдачи;

·        формирование структуры государственного управления и контроля рационального использования запасов нефти, способной реализовать механизм стимулирования и обязательного применения достижений научно-технического прогресса в целях кардинального увеличения нефтеотдачи.

Международный опыт свидетельствует, что формирование механизма и структуры государственного управления рациональным использованием запасов нефти требует системной, кропотливой работы. При этом должны соблюдаться следующие основные принципы:

·        необходимость оптимизации экономических интересов государства, недропользователя и инвестора;

·        необходимость обязательного  рассредоточения и разграничения функций контроля за рациональным природопользованием между органами государственной власти;

·        необходимость обеспечения прозрачности и максимально возможной формализации критериев контроля за рациональным использованием запасов нефти;

·        необходимость обеспечения равнодоступности недропользователей и инвесторов к экономическим стимулам повышения нефтеотдачи пластов;

·        необходимость учета состояния рыночных отношений в стране.

Только соблюдение этих принципов позволит максимально возможно устранить условия для лоббирования и коррупции.

В нашей стране цивилизованные рыночные отношения находятся еще на стадии становления, государство еще не определило приоритеты в области рационального использования запасов нефти, а потому нет четкого разграничения функций в этой области между ведомствами и органами власти.

В этой связи представляется, что на данном этапе наиболее подходящими принципами формирования механизма государственного управления рациональным использованием запасов нефти могут быть те, которые использовались в США в 80-е годы.

В основу работы по повышению эффективности использования запасов нефти должно быть положено формирование Федеральной программы по испытанию и освоению методов увеличения нефтеотдачи.

Прямым следствием включения проекта в эту Программу для недропользователя - автора проекта должна стать возможность использования экономических стимулов, специально установленных для реализации Программы. Эти экономические стимулы могут быть в виде прямой финансовой поддержки, а также в форме системы налоговых льгот. С целью финансовой поддержки требуется создание специального Фонда нефтеотдачи. Важным элементом обсуждаемого механизма является обеспечение прозрачности экспертизы проектов, порядка их отбора в Федеральную программу. Международный и отечественный опыт позволяет реализовать такую возможность. Однако этот важный элемент нуждается в отдельном обсуждении, выходящем за рамки настоящей работы. Авторы намерены в последующем вернуться к этой проблеме.

Основные цели Федеральной программы увеличения нефтеотдачи:

·        кардинальное увеличение масштабов применения методов увеличения нефтеотдачи - до уровня годовой дополнительной добычи в 2015 г. 15-20 млн. т.;

·        прирост нефтеотдачи к 2015 г. - 2-3 %, т.е. извлекаемых запасов в размере 1,8-2,7 млрд. т.;

·        развитие отечественных технологий и средств увеличения нефтеотдачи, в том числе с использованием потенциала ВПК.

Формирование Федеральной программы должно производиться на конкурсной основе с обеспечением возможности участия всех недропользователей. В Программу необходимо включать только те проекты, в которых предусмотрено применение третичных и четвертичных МУН. Предпочтение должно отдаваться проектам, в которых предусматривается применение отечественных достижений в области увеличения нефтеотдачи пластов.

Формирование Фонда нефтеотдачи возможно за счет следующих источников:

·        отчисление части налога на добычу нефти;

·        доля от дополнительных доходов недропользователей, полученных от экономических стимулов;

·        отчисления недропользователей на экспертизу;

·        доля от штрафных санкций недропользователей при нарушении условий реализации Федеральной программы.

Фонд нефтеотдачи может использоваться только на следующие цели:

·        отчисление недропользователям для компенсации повышенных затрат при промысловых испытаниях новых технологий и технических средств увеличения нефтеотдачи, предусмотренных в Федеральной программе;

·        развитие научных исследований, направляемых на создание и совершенствование новых технологий и технических средств увеличения нефтеотдачи (при этом внимание должно быть уделено кардинальному повышению отечественного технического уровня обеспечения методов увеличения нефтеотдачи в машиностроительном и, в первую очередь, военно-промышленном комплексе);

·        расширение масштабов применения новых технологий и технических средств;

·        экспертиза технологических документов всех недропользователей на предмет выполнения требований рационального использования недр и Федеральной программы.

Для реализации проектов Федеральной программы недропользователям нужно предоставить следующие возможные экономические стимулы:

·        предоставление дополнительной 100 %-ной квоты на экспорт нефти, добытой с применением методов увеличения нефтеотдачи;

·        освобождение от налога на добычу нефти (частично или полностью);

·        финансовая поддержка из Фонда нефтеотдачи;

·        освобождение от налога дополнительных капитальных вложений;

·        установление ускоренной нормы амортизации;

·        применение условий СРП.

Следует подчеркнуть, что никаких дополнительных бюджетных средств на реализацию Федеральной программы не требуется. Нужно лишь придать имеющимся и обсуждаемым льготам целевое назначение. Ведь не секрет, что нередко предоставляемые льготы использовались не по назначению (ВМСБ, вывод скважин из бездействия). В настоящее время широко обсуждается вопрос об установлении зависимости между величиной налогов, уплачиваемых нефтяными компаниями, и степенью выработанности месторождений, находящихся в их распоряжении. Отношение к такому характеру экономических стимулов неоднозначное даже среди нефтяников. Так, согласно [10] в НК «ЮКОС» считают, что принятие таких льгот создает благоприятную почву для лоббирования и коррупции, поскольку понятие «выработанности» крайне неопределенно и «ее оценка неизбежно будет зависеть от человеческого фактора». Кроме того, ввиду отсутствия в России ежегодного аудита извлекаемых запасов, создаются предпосылки для их занижения, ибо в этом случае степень выработанности будет увеличиваться.

И, наконец, как было показано темп отбора нефти, а следовательно, и уровень ее добычи определяются не столько выработанностью запасов, сколько обеспеченностью ими и долей трудноизвлекаемых запасов, интенсификация добычи которых сопряжена с необходимостью применения методов увеличения нефтеотдачи.

Согласно основным принципам государственного управления рациональным использованием недр эта работа в большинстве стран рассредоточена и проводится несколькими органами власти и ведомствами. Разграничение их функций, координация и контроль этой работы обычно выполняется специально создаваемым органом Правительства страны или непосредственно в структуре Президента. Этот же государственный орган определяет основные стратегические цели и направления работ в области государственного управления рациональным природопользованием. В нашей стране такого властного органа нет, и, скорее всего, именно этот фактор в значительной мере объясняет неэффективность работы государственных органов в области рационального использования запасов нефти, в частности, в направлении кардинального увеличения степени ее извлечения из недр.

В настоящей «Концепции» такой орган в соответствии с опытом ряда зарубежных стран предусмотрен в форме Комиссии (Комитета) при Президенте РФ. При этом считается, что в нынешних условиях переходного периода для скорейшего преодоления негативных тенденций снижения нефтеотдачи и связанных с этим крупных потерь извлекаемых запасов нефти, особенно важное значение имеют административный ресурс и политическая воля президентской власти.

В «Концепции» предусмотрены следующие основные функции Комиссии по нефтеотдаче:

·        определение основных стратегических целей в области рационального использования запасов нефти и развитие отечественного научно-технического прогресса в достижении этих целей;

·        определение и разграничение полномочий и функций федеральных и региональных органов власти;

·        координация и контроль за деятельностью нефтяных компаний и регионов в области рационального использования на основе увеличения степени использования запасов нефти;

·        формирование и внедрение цивилизованного рыночного механизма экономического стимулирования и обязательного применения достижений научно-технического прогресса в области увеличения полноты выработки нефти из недр, конечной целью которого является пополнение государственного бюджета;

·        утверждение и контроль за исполнением Федеральной программы испытаний и освоения методов увеличения нефтеотдачи;

·        контроль за формированием и использованием Фонда нефтеотдачи.

В настоящее время выполнение функций по рациональному использованию запасов нефти осуществляет несколько федеральных ведомств и региональных органов власти. На основе анализа зарубежного и отечественного опыта в структуре управления рациональным использованием запасов нефти в части повышения степени ее извлечения из недр в настоящей «Концепции» предусмотрена деятельность следующих властных органов:

1. Министерство энергетики со следующими основными функциями:

·        обеспечение повышения эффективности использования запасов нефти;

·        формирование и обеспечение реализации Федеральных промысловых программ испытаний, освоения и развития отечественных методов увеличения нефтеотдачи пластов;

·        формирование предложений по совершенствованию механизма и структуры управления рациональным использованием запасов нефти в части повышения нефтеотдачи и темпов извлечения нефти;

·        организация ежегодного контроля извлекаемых запасов недропользователей;

·        формирование предложений по принятию административных мер и штрафных санкций за невыполнение недропользователями условий рационального использования запасов нефти в части полноты извлечения нефти и темпов ее добычи;

·        контроль за выполнением недропользователями и инвесторами условий соглашения о разделе  продукции в части применения современных технологий увеличения нефтеотдачи.

2. Министерство  природных ресурсов со следующими основными функциями:

·        обеспечение обоснованной оценки ресурсов нефти;

·        осуществление лицензирования на право разработки нефтяных месторождений;

·        контроль за выполнением недропользователями и инвесторами условий лицензий на право разработки нефтяных месторождений и соглашений о разделе продукции;

·        обеспечение экологической безопасности работ при разработке месторождений с применением методов и технических средств увеличения нефтеотдачи.

3. Министерство экономического развития со следующими основными функциями:

·        обеспечение экономических интересов государства на основе их оптимизации с интересами инвесторов и недропользователей;

·        совершенствование экономического механизма государственного управления рациональным использованием запасов нефти;

·        обеспечение прозрачности технико-экономической деятельности недропользователей в части повышения степени извлечения нефти из недр;

·        обеспечение защиты интересов акционеров на основе регулирования стоимости ценных бумаг, в том числе с учетом показателей эффективности использования запасов нефти;

·        контроль за выполнением условий соглашений о разделе продукции;

·        контроль за правильностью использования недропользователями и инвесторами экономических стимулов для реализации Федеральной программы.

4. Министерство по налогам и сборам со следующими основными функциями:

·        сбор налогов по результатам реализации проектов Федеральной программы и отчисление доли от них в Фонд нефтеотдачи;

·        совершенствование системы экономических стимулов реализации Федеральной программы.

5. Министерство науки со следующими основными функциями:

·        формирование научного обеспечения Федеральной программы в части исследований и развития отечественных методов и средств увеличения нефтеотдачи;

·        обеспечение реализации научной части Федеральной программы, ее финансирования и контроля за выполнением.

6. Министерство финансов с основной функцией, предусматривающей формирование фонда нефтеотдачи и контроль за его использованием.

7. Министерство антимонопольной политики с основной функцией, предусматривающей недопущение  чрезмерной  обеспеченности  нефтяных компаний запасами нефти и неэффективного их использования.

8. Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России) с основной функцией, предусматривающей контроль за выполнением недропользователем требований промышленной безопасности и охраны недр при разработке месторождений.

9. Региональные органы с основной функцией, предусматривающей контроль за отклонением текущих технико-экономических показателей разработки месторождения от проектных.

Следует подчеркнуть, что согласно зарубежной практике научное обеспечение выполнения функций государственного управления рациональным использованием запасов нефти органами власти в значительной мере осуществляется уполномоченными научно-техническими организациями. При этом основным обязательным условием функционирования таких организаций является 100 %-ный государственный контроль, их полная независимость от нефтяных компаний.

В настоящей «Концепции» также предусмотрена такая структура -Государственный научно-технологический центр (ГНТЦ) со следующими основными функциями:

·        формирование на конкурсной основе и контроль за выполнением ежегодных федеральных программ по испытанию и освоению новых методов и средств кардинального увеличения нефтеотдачи, имеющих целью преодоление опасной для страны многолетней тенденции снижения нефтеотдачи месторождений;

·        подготовка необходимых нормативных документов по формированию и использованию Фонда нефтеотдачи, предназначенного для финансирования федеральной программы по испытанию новых МУН (при подготовке документов использовать опыт создания аналогичных фондов в других нефтедобывающих странах мира, а также «Закон о недрах» РФ);

·        формирование предложений по цивилизованному механизму экономического стимулирования и обязательного применения отечественных достижений научно - технического прогресса в области увеличения  нефтеотдачи пластов,  конечная  цель  которого является увеличение поступлений в государственный бюджет средств для решения социально- экономических и политических задач;

·        формирование предложений по системе экономического стимулирования новых методов и средств увеличения нефтеотдачи в соответствии с законами РФ, в том числе по СРП.

Меры экономического стимулирования должны применяться только к таким проектам, которые предусматривают применение третичных и четвертичных МУН. Только при таком подходе государство в конечном итоге получит доход больше, чем предоставляемые экономические стимулы;

·        формирование банка конкурентоспособных отечественных технологий и технических средств увеличения нефтеотдачи

·        формирование Ассоциации сервисных предприятий, которые способны на современном уровне проводить работы по полному циклу - от сейсмических работ, построения моделей месторождений  и выполнения с их применением подсчета запасов и технологических документов до составления программ повышения эффективности разработки месторождений и их промысловой реализации «под ключ»;

·        организация независимой экспертизы и контроля за реализацией Федеральной программы, а также за деятельностью всех недропользователей в части решения проблемы увеличения нефтеотдачи месторождений. Экспертиза должна оптимизировать противоречивые интересы субъектов нефтяного бизнеса:

- государства - достижение максимально возможной нефтеотдачи и темпов разработки месторождений;

- недропользователя - приемлемый уровень рентабельности;

- инвестора - приемлемый срок окупаемости;

·        организация научных исследований и разработок в области увеличения нефтеотдачи месторождений, создание с недропользователями опытных полигонов для проведения совместных испытаний и освоения новых МУН, создаваемых в Центре и других отечественных научных и конструкторских организациях в рамках Федеральной Программы испытания и освоения новых МУН;

·        создание информационной базы, необходимой для осуществления контроля  за рациональным использованием недр на основе современных достижений научно-технического прогресса.

В нашей «Концепции» предлагается формирование Ассоциации отечественных сервисных предприятий. Побудительными мотивами создания такой Ассоциации являются:

·        отсутствие в России сервисной компании, способной противостоять экспансии зарубежных компаний, например, таких как Шлюмберже и Халлибуртон, на российские месторождения с соответствующими негативными последствиями для страны: сокращение рабочих мест, ограничение деятельности отечественных сервисных предприятий, увеличение стоимости сервисных услуг, сдерживание развития отечественных технологий и технических средств;

·        необходимость повышения конкурентоспособности во внешнеэкономической деятельности;

·        необходимость в квалифицированном научно-техническом сопровождении зарубежных проектов, проектов СРП и Федеральной программы.

Отечественные достижения должны стать источником для развития российских сервисных предприятий, а не для преобразования их в «передовые западные технологии». В свою очередь, российские сервисные предприятия должны иметь экономические возможности для современного программного и технического оснащения отечественных технологий. Эти возможности обязано создать государство, потому что, в конечном счете, это выгодно.

По инициативе создателей настоящей «Концепции» и руководства ГП РВО «Зарубежнефть» в настоящее время завершено оформление Ассоциации, которая способна выполнить сформулированную выше цель.

Членами Ассоциации изъявили желание стать передовые отечественные сервисные предприятия в области современного компьютерного моделирования, подсчета и аудита запасов, составления технологических документов, бурения боковых и горизонтальных стволов, гидроразрыва пласта, щелевой разгрузки, осуществления РИР, капитального ремонта, различных локальных работ на скважинах, автоматизации промыслов на основе современных информационных технологий и т.п.

Ассоциация уже принимает активное участие в работе по расширению внешнеэкономической деятельности ГП РВО «Зарубежнефть». Мы надеемся, что и на родине ведомства помогут становлению Ассоциации. В данном случае лоббирование вполне оправдано.

В представленной «Концепции» ГНТЦ является уполномоченной организацией Правительства РФ, в частности, Министерства энергетики. Однако, поскольку ГНТЦ готовит информационные материалы и результаты мониторинга проектов, которые необходимы для выполнения своих функций многим ведомствам и другим организациям власти на первом этапе, возможно одновременное подчинение ГНТЦ и Комиссии при Президенте РФ по нефтеотдаче.

В свете сказанного выше схема структуры управления и контроля рационального использования запасов нефти схематично представлена на рис. 21.

В конце 2001 г. ГП РВО «Зарубежнефть» с помощью американской независимой инженерно-консалтинговой компании «Райдер-Скотт» организовало сопоставление предложенной «Концепции» с действующей в США. Результаты сопоставления изображены на рис. 22. Из сопоставления видно, что предлагаемая в настоящей «Концепции» структура

государственного управления рациональным использованием запасов нефти и действовавшая в 70-90 г.г. в США практически по всем компонентам совпадают. В нашей «Концепции» отсутствует такой важный компонент структуры, как Федеральная комиссия по ценным бумагам и биржам. Однако на нынешнем этапе развития рыночной экономики создание такой Комиссии представляется преждевременным.

Подчеркнем, что при формировании настоящей «Концепции» полно использован успешный отечественный опыт в этой области. Во второй половине 70-х годов на правительственном уровне были приняты специальные меры по расширению масштабов применения методов увеличения нефтеотдачи. В это время:

·        создан Межотраслевой научно-технический комплекс (МНТК) «Нефтеотдача», на который были возложены функции, аналогичные уполномоченной научно-технической организации NIPER в США;

·        Миннефтепром и МНТК «Нефтеотдача» сформировали отраслевую программу промышленных испытаний и освоения методов увеличения нефтеотдачи;

рис. 21

 


 

Рис. 22. Сопоставление структур управления и контроля рационального использования запасов нефти в США и предлагаемой в Концепции (синим цветом выделены общие элементы).

 

·        сформирован «Фонд нефтеотдачи» на основе выручки от экспорта всей дополнительной добычи, полученной в результате реализации отраслевой программы;

·        нефтедобывающие предприятия получали финансирование на реализацию проектов отраслевой программы (на эти цели направлялось 50 % от «Фонда нефтеотдачи»);

·        вторая половина «Фонда нефтеотдачи» направлялась непосредственно в МНТК «Нефтеотдача» для организации научно-исследовательских и конструкторских работ по созданию и развитию отечественных методов увеличения нефтеотдачи, организации собственной добычи с их применением, а также для организации изготовления и применения необходимых для этого технических средств.

Из представленных на рис. 23 данных видно, что реализация отраслевой программы позволила увеличить дополнительную добычу за счет применения методов увеличения нефтеотдачи до 12 млн. т., или почти в 4 раза. И это несмотря на нарастающие негативные процессы в стране, связанные с так называемой перестройкой, которая в конечном итоге привела к распаду СССР. Практически прекратилась и реализация отраслевой программы, что повлекло за собой снижение объемов применения методов увеличения нефтеотдачи до уровня первой половины 80-х годов.

Следует отметить еще одно важное положительное следствие принятых мер по ускорению внедрения современных методов увеличения нефтеотдачи. В этот период происходило с некоторым естественным смещением по времени (1988-1993) снижение потерь извлекаемых запасов нефти от снижения нефтеотдачи (рис. 24). Это единственный такой пятилетний период за последнюю четверть века.

Конечно, достигнутый в результате реализации отраслевой программы уровень дополнительной добычи нефти за счет применения методов увеличения нефтеотдачи был недостаточен для того, чтобы переломить тенденцию снижения нефтеотдачи. Тем не менее, использованный при этом механизм государственного управления в области повышения нефтеотдачи, в некоторых аспектах аналогичный применяемым за рубежом, успешно сработал и в условиях административной системы. Это обстоятельство подтверждает действенность предлагаемого в «Концепции» механизма и структуры управления рациональным использованием запасов нефти.

 

Рис. 23. Дополнительная добыча нефти за счет применения приоритетных МУН (тепловых, газовых, физико-химических).

Рис. 24. Потери извлекаемых запасов от снижения нефтеотдачи.

Статистика



Яндекс.Метрика