Отечественный и зарубежный опыт свидетельствует, что формирование механизма и государственной системы управления рациональным использованием запасов нефти, обеспечивающих повышение нефтеотдачи, является результатом кропотливой системной мультиведомственной работы.
В нашей стране эта работа осложняется тем, что рыночные отношения в ней переживают тяжелый переходный период. В этой связи, целесообразно повторить путь в области повышения эффективности использования запасов нефти, успешно пройденный в США, адаптировав его к нашим экономическим и политическим условиям. В соответствии с этим на первом этапе следует сосредоточиться в основном на промысловых испытаниях, освоении и развитии уже созданных отечественных методов и средств увеличения нефтеотдачи, но не получивших должного применения в нашей стране. Этот этап может продлиться 5-7 лет. Второй этап должен характеризоваться в основном масштабным применением методов увеличения нефтеотдачи, стимулированию которых должна способствовать отработанная к тому времени соответствующая фискальная система недропользования.
В качестве первоочередных шагов первого этапа реализации «Концепции» можно предложить следующее:
1. Формирование федеральной программы проектов МУН. Основная задача при этом состоит в том, чтобы обеспечить равнодоступность и прозрачность проведения конкурса проектов.
Потенциал только нескольких возможных проектов МУН составляет свыше 200 млн. т. дополнительной нефти до 2015 года. Их реализация обеспечит прирост извлекаемых запасов в размере 1,5-2,0 млрд. т., а увеличение нефтеотдачи – на 1,7-2,2 п.п. Упомянутые проекты предусматривают испытания и освоение следующих новых технологий:
· Полимерное заводнение в сочетании с применением горизонтальных стволов;
· Водогазовое воздействие в сочетании с применением многоствольных скважин и ГРП;
· Термогазовый метод в сочетании с ГРП и целевым трещинообразованием;
· Сочетание вертикального и горизонтального извлечения нефти с применением новой системы разработки горизонтальными и вертикальными скважинами;
· Энергосберегающие тепловые методы, в том числе в сочетании с применением горизонтальных скважин;
· Разработка месторождений тяжелых нефтей термошахтным и тепловыми методами.
В целом, если в Федеральной программе будет предусмотрено в 2010 году добывать с применением МУН 50 млн. т. нефти, в том числе дополнительно 10-15 млн. т., можно будет переломить тенденцию снижения нефтеотдачи и добиться ее стабилизации и последующего роста (рис. 25). Для этого к 2015 г. следует добиться, по крайней мере, удвоения дополнительной добычи нефти за счет применения МУН.
2. Создание комиссии при Президенте РФ по нефтеотдаче для государственного управления и контроля за рациональным использованием запасов нефти. Необходимость создания такого органа, особенно на начальном этапе формирования механизма и системы государственного управления рациональным использованием запасов нефти определяется, во-первых, тем, что именно высший административный ресурс в состоянии в возможно короткие сроки решить поставленную задачу. Во-вторых, в настоящее время функции по управлению и контролю за рациональным использованием запасов нефти рассредоточены по многим министерствам, ведомствам и регионам, координация работы которых неудовлетворительна и неэффективна.
Создание госкомиссии по природным ресурсам при Президенте РФ инициирует Госсовет. Руководитель рабочей подгруппы Госсовета по вопросу совершенствования в области недропользования ректор госуниверситета Санкт-Петербурга В. Литвиненко полагает, что отрасль,
Рис. 25. Динамика нефтеотдачи в США и России (с учетом принятия Федеральной программы и без учета ее принятия)
дающая более 60 % валюты, должна замыкаться на первое лицо в государстве [17].
3. Формирование экономических условий, в том числе Фонда нефтеотдачи, которые должны обеспечить экономический интерес нефтедобывающих компаний и инвесторов к применению МУН. При этом необходимо подчеркнуть, что в настоящее время большинство крупных нефтяных компаний не нуждаются в предоставлении льгот для увеличения добычи нефти.
Выше уже отмечалось, что эти компании намерены использовать свою высокую обеспеченность активными запасами и добиваться цели за счет интенсификации их разработки. Скорее всего, именно этим обстоятельством объясняется то, что некоторые руководители упомянутых компаний выступают против введения каких-либо льгот. Этому способствует и то обстоятельство, что пока, к сожалению, сохраняется возможность выборочной отработки запасов нефти, ведущей к быстрому сокращению оставшейся части активных запасов, увеличению доли трудноизвлекаемых запасов и снижению нефтеотдачи.
Мы также полагаем, что в условиях отсутствия действенного государственного управления и контроля за рациональным использованием запасов нефти, любая попытка введения льгот без строго определенного целевого назначения, скорее всего не приведет к желаемому результату.
В России уже была попытка ввести льготный режим на малодебитный фонд скважин. Закончилась она тем, что многие компании переводили в разряд малодебитных вполне продуктивные скважины.
Такая же судьба ожидает и намерение некоторых ведомств дифференцировать налоги в зависимости от экономической эффективности месторождений.
В условиях отсутствия четких критериев установления экономической эффективности месторождений, а также прозрачной системы государственного контроля такой оценки, не избежать лоббирования и искусственного увеличения доли трудноизвлекаемых запасов, а следовательно и существенных потерь бюджетных поступлений.
Поэтому в данной «Концепции» на первом этапе ее реализации предлагается стимулировать не трудноизвлекаемые запасы, а адекватные методы увеличения нефтеотдачи, применение которых позволяет эффективно разрабатывать такие запасы с нефтеотдачей, не меньшей, чем при разработке активных запасов традиционными методами.
В «Концепции» показано, что при таком подходе обеспечивается максимально возможная прозрачность и равнодоступность, максимально снижаются и возможности лоббирования.
В настоящее время нет необходимости введения льгот просто для увеличения добычи нефти. Есть необходимость, и притом давно назревшая, стимулирования МУН. Наличие Федеральной программы позволяет установить стимулы прямого действия. Попадание в Федеральную программу является единственным основанием применения стимулов, причем одинаковых для всех. Такая формализация позволяет максимально возможно устранить лоббирование и все негативные моменты, связанные с ним.
4. Формирование уполномоченного ГНТЦ.
ГНТЦ является важным звеном формирования реализации первого этапа предлагаемой «Концепции». Именно этому Центру отводится роль по обеспечению максимально возможной прозрачности и равноудаленности в процессе мониторинга и экспертизы проектов Федеральной программы. В этой связи, функционирование Центра не должно иметь материальной зависимости от добывающих организаций. Именно поэтому в США роль такого центра выполняют только организации со 100 %-ой зависимостью от государства. В нашей стране такими организациями могут стать бывшие головные институты. Однако, большинство таких организаций либо перешли в частные руки, либо находятся в тяжелом финансовом положении, которое в значительной мере зависит от заказов нефтедобывающих предприятий. В этих условиях предотвратить лоббирование проблематично. Нам представляется, что выход из сложившейся ситуации на начальном этапе может быть найден на пути формирования Консорциума из ГП РВО «Зарубежнефть» с Ассоциацией сервисных предприятий, ИНПГ АН РФ, РГУ НГ им. академика И.М. Губкина, ВНИГНИ и ВНИИнефть (если он не будет продан). Базовой координирующей организацией целесообразно обозначить ГП РВО «Зарубежнефть» по следующим причинам:
ГП РВО «Зарубежнефть» – государственное унитарное предприятие;
ГП РВО «Зарубежнефть» – уполномоченный государством орган по проектам СРП, которые являются частью «Концепции государственного управления рациональным использованием запасов нефти»;
Центр будет обеспечивать научно-аналитическое сопровождение и экспертизу проектов Федеральной программы, СРП и за рубежом, что является предпосылкой для высокого уровня работ;
ГП РВО «Зарубежнефть» не имеет нефтяного бизнеса в России, что обеспечивает равный подход к участию реализации проектов всех российских компаний;
ГП РВО «”Зарубежнефть» повышает свою конкурентоспособность для деятельности за рубежом, что выгодно государству;
ГП РВО «Зарубежнефть» имеет возможность мобильно отслеживать изменения зарубежных механизмов рыночного государственного управления рациональным использованием недр.
В рамках Консорциума предлагается сформировать Экспертный Совет из специалистов упомянутых организаций. На этом Совете должны обсуждаться экспертизы, результаты мониторинга и предложения по нормативно-правовой базе перед отправлением в ведомства и Комиссию при Президенте РФ.
5. В целях ускорения реализации «Концепции» возможна ее экспериментальная апробация в нескольких нефтедобывающих регионах страны. В частности, в 2004 году экспериментальная реализация «Концепции» может быть начата в Удмуртии, Татарии и Башкирии – в регионах со сложной структурой запасов нефти и высокой степенью их выработки, где у нефтяников всегда было и есть стремление к применению прогрессивных методов разработки и где есть возможность осуществить крупные проекты применения тепловых, газовых и физико-химических методов увеличения нефтеотдачи.
Кроме того, на первом этапе реализации «Концепции» в Федеральную программу целесообразно также включить проекты недропользователей Ярегского месторождения тяжелых нефтей, разработка которых ведется термошахтным и тепловыми методами.
6. В 2005 году к эксперименту может быть подключен Ханты-Мансийский автономный округ, где уже есть несколько крупных потенциальных проектов, реализация которых будет сопровождаться дополнительной добычей нефти порядка 8-10 млн. т. в год и увеличением нефтеотдачи не менее чем на 15 %.
Освоение новых технологий нефтеотдачи в этом регионе позволит распространить их на всю Западную Сибирь и существенно повысить нефтеотдачу в России.
Основные выводы
1. В стране в течение четырех десятилетий происходит падение нефтеотдачи, вследствие чего потери извлекаемых запасов нефти уже составили примерно 14 млдр. т, что почти соответствует добыче нефти за всю историю нефтяной промышленности России.
2. Падение нефтеотдачи объясняется ухудшением структуры запасов, увеличением доли трудноизвлекаемых запасов и отсутствием целеустремленной государственной политики создания условий противопоставления падению нефтеотдачи путем применения методов увеличения нефтеотдачи.
3. Существующие экономические условия наряду с отсутствием целевого государственного контроля за рациональным использованием запасов нефти побуждают недропользователей осуществлять выборочную интенсификацию активной части запасов нефти, что ведет к быстрому наращиванию доли трудноизвлекаемых запасов и дополнительным потерям нефтеотдачи.
4. Положение усугубляется тем, что прирост запасов нефти за счет геолого-разведочных работ в течение последнего десятилетия существенно ниже их списания и добычи нефти.
Потери извлекаемых запасов с 1991 года из-за превышения объемов добычи, снижения нефтеотдачи и списания запасов над их приростом за счет геолого-разведочных работ превысили 7 млрд. т по российской классификации, или примерно около 4 млрд. т по международной.
5. Уровень добычи нефти за счет применения третичных методов увеличения нефтеотдачи в стране с 1991 года снизился примерно в 10 раз и находится в пределах 1,0 – 1,3 млн. т.
6. Политика быстрого наращивания добычи нефти в последние годы при сохранении отмеченных выше тенденций в использовании запасов чревата быстрым ее падением уже с 2005 года. В 2010 году добыча нефти может упасть ниже 300 млн. т.
7. Невостребованность третичных и четвертичных методов увеличения нефтеотдачи осложняет расширение внешнеэкономической деятельности ГП РВО «Зарубежнефть», так как практически во всех странах, в том числе обеспеченных запасами на 50 лет и более, важное значение придается повышению степени извлечения нефти.
Таким образом, отсутствие целенаправленных работ на развитие работ по применению передовых методов увеличения нефтеотдачи ведет не только к валютным потерям внутри страны, но и снижает конкурентоспособность во внешнеэкономической деятельности.
8. Кардинальное повышение эффективности использования сырьевой базы нефтедобычи – национального достояния страны, возможно только путем формирования действенного механизма повышения нефтеотдачи на основе гармонизации объективно противоречивых экономических интересов государства как хозяина недр, недропользователей и инвесторов.
9. Международный опыт свидетельствует, что формирование экономических условий, побуждающих недропользователей применять технологии и технические средства кардинального повышения нефтеотдачи, является результатом многолетней многоэтапной системной работы.
10. На современном этапе развития рыночных отношений в России первый этап создания механизма стимулирования применения методов увеличения нефтеотдачи должен опираться на формирование Федеральной программы проектов методов увеличения нефтеотдачи.
11. Федеральная программа должна формироваться на конкурсной основе с созданием условий равнодоступности и максимально возможной прозрачности.
12. Попадание в Федеральную программу по типу Закона прямого действия должно означать равное для всех проектов стимулирование их реализации.
13. На первом этапе налоговая система должна быть одинаковая для всех недропользователей, исключающей получение сверхприбылей от интенсификации добычи нефти из активных запасов. Попытка дифференциации налогов в зависимости от структуры запасов чревата созданием условий для лоббирования и коррупции.
14. Для формирования механизма и системы государственного контроля за рациональным использованием запасов нефти целесообразно создать Комиссию при Президенте РФ.
15. Согласно успешному опыту США целесообразно предусмотреть уполномоченную государством организацию для проведения текущей работы, необходимой для принятия решений Комиссией при Президенте РФ по рациональному использованию запасов нефти.
16. Основные функции Уполномоченной организации должны быть сосредоточены на формировании Федеральной программы проектов методов увеличения нефтеотдачи, их мониторинга и оценки эффективности, организации выработки нормативно-правовой базы, обеспечивающей оптимизацию экономических интересов государства, недропользователей и инвесторов.
17. В качестве Уполномоченной должна выступать организация со стопроцентной государственной собственностью. Такой организацией, в частности, может быть консорциум во главе с ГП РВО «Зарубежнефть», финансовое положение которой не зависит от деятельности нефтяных компаний, а потому может обеспечить их равнодоступность к Федеральной программе и прозрачность при ее формировании.
В Консорциум могут быть включены ИНПГ АН РФ, РГУ НГ им. академика И.Н. Губкина, ВНИГНИ и ВНИИ им. Академика А.П.Крылова.
18. Целесообразно способствовать усилиям ГП РВО «Зарубежнефть» по представлению ему возможности организации испытаний и освоения отечественных третичных и четвертичных методов увеличения нефтеотдачи на месторождениях трудноизвлекаемых запасов из нераспределенного фонда, в том числе с привлечением сформированного по инициативе и при участии ГП РВО «Зарубежнефть» партнерства передовых российских сервисных предприятий НП «Технология». Использование этих месторождений в качестве полигонов для развития передовых отечественных технологий увеличения нефтеотдачи повысит конкурентоспособность ГП РВО «Зарубежнефть» в работе по расширению внешнеэкономической деятельности.
19. Реализация первоочередных мер, содержащихся в «Концепции», позволит:
· Обеспечить равнодоступность и прозрачность на первом этапе формирования компонентов государственного управления рациональным использованием запасов нефти;
· В короткие сроки развить современные отечественные методы увеличения нефтеотдачи и на этой основе преодолеть негативную тенденцию снижения нефтеотдачи в стране;
· Стимулировать развитие отечественного машиностроения, новых информационных технологий, необходимых для обеспечения высокой эффективности и конкурентоспособности методов увеличения нефтеотдачи. Согласно отечественному и международному опыту на эти цели направляется до 40 % и выше от общей стоимости проектов;
· Обеспечить прирост извлекаемых запасов на 30 % и более на разведанных месторождениях, в большинстве своем имеющих развитую инфраструктуру. Затраты на это кратно ниже прироста запасов за счет открытия новых месторождений;
· Обеспечить существенное повышение конкурентоспособности и экономической эффективности во внешнеэкономической деятельности;
· Увеличить поступления в бюджет благодаря расширению налогооблагаемой базы и отсутствия необходимости принятия обсуждаемого в настоящее время закона о дифференцированном налоге на добычу нефти в зависимости от стоимости разработки месторождений.
Принятие такого закона в отсутствии отработанной системы государственного управления и контроля за рациональным использованием запасов нефти приведет лишь к созданию условий лоббирования и коррупции, росту сверхприбылей крупных компаний, обладающих излишними запасами, и в конечном итоге к снижению поступлений в бюджет.